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陳雷:實行最嚴格的水資源管理制度
   发布日期:2016/03/09   
      水是生存之本、文明之源、生态之基,解决好水资源问题事关“四个全面”战略布局、事关中华民族永续发展、事关国家长治久安。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出,“实行最严格的水资源管理制度,以水定产、以水定城,建设节水型社会。”这是党中央在深刻把握我国基本国情水情和经济发展新常态,准确判断“十三五”时期水资源严峻形势的基础上,按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,针对水资源管理工作提出的指导方针和总体要求。

  一、實行最嚴格的水資源管理制度是重大而緊迫的戰略任務

  黨的十八大以來,以習近平同志爲總書記的黨中央高度重視水資源問題,明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的水治理新思路,推動水資源管理工作取得新的明顯成效。在制度建設方面,出台最嚴格水資源管理制度和水汙染防治行動計劃,水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納汙“三條紅線”已基本覆蓋省市縣三級行政區域。在用水效率方面,開展了100個國家級節水型社會建設試點和200個省級試點,全國萬元工業增加值用水量由2010年的90立方米下降到62立方米,農田灌溉水有效利用系數由2010年的0.50提高到0.53。在保障能力方面,著力加快172項節水供水重大水利工程建設,可新增城鄉供水能力800億立方米,新增農業節水能力260億立方米,增加灌溉面積7800多萬畝。在生態保護方面,啓動105個水生態文明城市試點建設,年均治理水土流失面積5萬平方公裏,黃河連續16年不斷流,塔裏木河、石羊河等流域生態功能逐步得到恢複。但要看到,我國基本水情特殊、水資源供需矛盾突出、水生態環境容量有限,實行最嚴格的水資源管理制度,加強水資源節約保護,是一項長期而艱巨的戰略任務。

  (一)實行最嚴格的水資源管理制度,是解決我國水資源短缺問題的根本途徑

  我國人均水資源占有量僅爲世界平均水平的28%,正常年份全國缺水量達500多億立方米,近2/3城市不同程度缺水。隨著經濟社會不斷發展,今後相當長時間內,水資源供需矛盾將更加突出。從根本上破解水資源短缺的瓶頸制約,必須實行最嚴格的水資源管理制度,全面建設節水型社會,以水資源的節約使用、可持續利用保障經濟社會的可持續發展。

  (二)實行最嚴格的水資源管理制度,是適應和引領經濟發展新常態的迫切需要

  水資源是經濟發展的約束性、先導性、控制性要素。長期以來,我國用水方式比較粗放,水資源短缺和用水浪費並存,生態脆弱和開發過度並存,汙染治理和超標排放並存。當前,我國經濟發展進入新常態,需要加快轉變高消費的發展方式,更加強調節約集約利用資源。適應和引領經濟發展新常態,必須實行最嚴格的水資源管理制度,充分發揮水資源管理紅線的倒逼機制,推進産業結構調整和區域經濟布局優化,實現經濟社會發展與水資源和水環境承載能力相協調。

  (三)實行最嚴格的水資源管理制度,是加快推進生態文明建設的重要舉措

  水生態文明是生態文明的重要內涵和組成部分。當前,我國部分地區水資源開發已經接近或超出水資源和水環境承載能力,引發河道斷流、湖泊幹涸、濕地萎縮、綠洲退化、地面沈降等生態問題。加快推進生態文明建設、建設美麗中國,必須實行最嚴格的水資源管理制度,保障環境用水,維護河湖健康生命,爲人民群衆提供良好的水環境。

  (四)實行最嚴格的水資源管理制度,是國家水治理領域的深刻革命

  隨著工業化、城鎮化快速推進和全球氣候變化影響加劇,未來我國面臨的水問題將更趨複雜,傳統的水利發展方式已經難以適應新形勢、新任務和新要求。推進水治理體系和治理能力現代化,必須實行最嚴格的水資源管理制度,加快實現從供水管理向需水管理轉變,從粗放用水方式向高效用水方式轉變,從過度開發水資源向主動保護水資源轉變,切實把綠色發展理念融入水資源開發、利用、治理、配置、節約、保護各個領域。

  二、實行最嚴格的水資源管理制度是艱巨而複雜的系統工程

  實行最嚴格的水資源管理制度,必須全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神,認真落實新時期水利工作方針,堅持綠色發展理念,樹立底線思維,以水資源節約、保護和配置爲重點,加強用水需求管理,以水定産、以水定城,建設節水型社會,促進水資源節約集約循環利用,保障經濟社會可持續發展。

  要堅持以下原則。一是尊重自然、人水和諧,促進人口經濟與資源環境相均衡。二是以人爲本、改善民生,著力解決直接關系人民群衆生命安全、生活保障、生産發展、人居環境等方面問題。三是統籌兼顧、系統治理,立足山水林田湖是一個生命共同體,系統解決水資源、水環境、水生態、水災害問題。四是深化改革、創新驅動,健全水生態文明建設體制機制,增強水資源管理內生動力。五是依法治水、依法管水,完善適合我國國情和水情的水法治體系,把水資源管理全面納入法治軌道。

  要重點做好以下工作。

  (一)樹立底線思維,著力強化約束性指標管理

  解決複雜的水資源問題,必須牢固樹立底線思維,實行水資源消耗總量和強度雙控行動,強化水資源管理“三條紅線”剛性約束。一是嚴控用水總量。加快推進江河水量分配,把相關控制指標落實到相應河段、湖泊、水庫和地下水源,到2020年,全國年用水總量控制在6700億立方米以內。建立水資源承載能力監測預警機制,切實把水資源承載能力作爲區域發展、城市建設和産業布局的重要條件,對超出紅線指標的地區實行區域限批。二是嚴管用水強度。加強用水定額和計劃管理,明確各行業節水要求,健全取水計量、水質監測和供用耗排監控體系,到2020年,萬元國內生産總值用水量、萬元工業增加值用水量較2015年分別降低25%、20%,農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上。三是嚴格節水標准。健全節水技術標准體系,制定用水産品、重點用水行業、城市節水等方面的領跑者指標,開展水效領跑者行動,帶動全社會向領跑者學習。

  (二)落實節水優先,著力推進節水型社會建設

  在观念、意识、措施等各方面都把节水放在优先位置,切实把节约用水贯穿于经济社会发展和生活生产全过程。一是突出节水强农,积极发展东北节水增粮、西北节水增效、华北节水压采、南方节水减排等区域规模化高效節水灌溉,加快大中型灌区续建配套和节水改造。二是突出节水降耗,大力推广工业水循环利用,普及节水工艺和技术,重点实施高耗水工业行业节水技术改造。三是突出节水控需,加强城镇公共供水管网改造,加快淘汰不符合节水标准的生活用水器具,大力发展低耗水、低排放现代服务业,推进高耗水服务业节水技术改造,全面开展节水型单位和居民小区建设。四是突出节流补源,把非常规水源纳入区域水资源统一配置,加大雨洪资源以及海水、中水、矿井水、微咸水等非常规水源开发利用力度。五是突出节奖超罚,统筹考虑市场供求关系、资源稀缺程度、环境保护要求、社会可承受能力等因素,加快推进农业水价综合改革,全面实行非居民用水超计划、超定额累进加价制度,全面推行城镇居民用水阶梯水价制度,充分发挥水价在节水中的杠杆作用。

  (三)堅持人水和諧,著力加強水生態保護

  牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念,統籌好水資源開發與保護關系,更加注重水生態保護。一是加強重要生態保護區、水源涵養區、江河源頭區保護,推進生態脆弱河流生態修複,加強水土流失防治,建設生態清潔小流域。二是開展退耕還濕、退養還灘,嚴格禁止擅自圍墾占用湖泊濕地、在河口和濱海濕地開展人工養殖,限期恢複已經侵占的自然濕地等水源涵養空間,維護濕地生物多樣性。三是落實水域岸線用途管制制度,編制水域岸線利用與保護規劃,按照岸線功能屬性實行分區管理,嚴格限制建設項目占用自然岸線,構建合理的自然岸線格局。四是實施水汙染防治行動計劃,全面落實全國重要江河湖泊水功能區劃,建立聯合防汙控汙治汙機制,強化從水源地到水龍頭的全過程監管。五是嚴格地下水開發利用總量和水位雙控制,加強華北等地下水嚴重超采區綜合治理,逐步實現采補平衡,建設國家地下水監測系統。六是綜合運用“滲、滯、蓄、淨、用、排”等工程措施和非工程措施,建設自然積存、自然滲透、自然淨化的“海綿城市”;通過清淤疏浚、河塘整治等措施,打造河暢水清、岸綠景美的“美麗鄉村”。七是按照確有需要、生態安全、可以持續的原則,集中力量加快建設一批全局性、戰略性節水供水重大水利工程,爲經濟社會持續健康發展提供堅實水利支撐。

  (四)科學謀劃布局,著力連通江河湖庫水系

  實施江河湖庫水系連通,是優化國土空間格局、增加水環境容量、改善水安全狀況的戰略舉措。一是在國家層面,系統整治江河流域,同時以重要江河湖泊爲基礎,重要控制性水庫爲中樞,南水北調等重大跨流域調水工程爲依托,逐步形成“四橫三縱、南北調配、東西互濟”的河湖水系連通總體格局。二是在區域層面,因地制宜建設必要的引調水工程和區域水網工程,加快構建布局合理、生態良好,引排得當、循環通暢,蓄泄兼籌、豐枯調劑,多源互補、調控自如的江河湖庫水系連通體系。三是在工程層面,深化河湖水系連通運行管理和優化調度研究,協調好上下遊、左右岸、幹支流關系,科學實施調度,充分發揮江河湖庫水系連通工程的綜合效益。

  (五)注重改革創新,著力構建水權制度體系

  實行最嚴格的水資源管理制度,必須堅持政府和市場兩手發力,發揮市場在資源配置中的決定性作用和政府的引導、監管作用,加快建立水權制度體系。一是搞好用水權初始分配。開展水域、岸線等水生態空間確權試點,分清水資源所有權、使用權及使用量,探索建立分級行使所有權的體制。推進水資源使用權確權登記,將水資源占有、使用、收益的權利落實到取用水戶。二是培育水權交易市場。鼓勵和引導地區間、流域間、流域上下遊間、行業間、用水戶間開展水權交易,探索多種形式的水權流轉方式。研究制定水權交易管理辦法,明確可交易水權的範圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機制、交易平台運作規則等。逐步建立健全國家、流域、區域層面水權交易平台體系,以及水權利益訴求、糾紛調處和損害賠償機制,維護水市場良好秩序。三是推行合同節水管理。培育一批專業化節水管理服務企業,推動企業與用戶以契約形式約定節水、治汙、非常規水源利用等目標,並向用戶提供節水技術改造、節水産品和項目融資、運營管理維護等專業化服務,實現利益共享,促進節水減排,提高水資源利用效率和效益。

  三、實行最嚴格的水資源管理制度需要全黨全社會的共同努力

  實行最嚴格的水資源管理制度,涉及各行各業、千家萬戶,需要全民動手、全社會參與。

  (一)落實責任,形成上下聯動格局

  將水資源開發、利用、節約和保護的主要指標納入地方經濟社會發展綜合評價體系,落實地方政府的主體責任。建立完善部門分工協作和行業協調聯動機制,指導和督促各地完善水資源管理體制,各有關部門按照職責分工,密切協調配合,形成工作合力。

  (二)健全机制,完善政策法規体系

  以健全法律法規、完善標准體系、加大財稅政策支持爲核心,推動形成實行最嚴格的水資源管理制度的長效機制,引導、規範和約束各類開發、利用、節約和保護水資源的行爲,對涉水領域各類違法違規行爲,依法加大查處力度。

  (三)嚴格監督,加大考核獎懲力度

  完善實行最嚴格的水資源管理制度目標指標體系、考核辦法、獎懲機制,加強監督和考核,考核結果作爲幹部主管部門對政府領導班子和相關領導幹部綜合考核評價的重要依據。建立國家水資源督察制度,對不顧水資源水環境條件盲目決策、造成嚴重後果的,嚴肅追究責任。

  (四)加強宣傳,形成良好輿論氛圍

  從青少年抓起,從家庭、學校教育抓起,深入開展水資源節約保護宣傳教育,在全社會樹立水憂患意識和水資源節約保護意識,倡導先進的水生態倫理價值觀和適應水生態文明要求的生産生活方式,培養科學的用水態度和規範的用水行爲,形成節水、惜水、愛水、護水、親水的濃厚氛圍。

  (原文刊載于人民出版社出版的《<中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議>輔導讀本》)

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